МИНИСТЕРСТВО ОБРАЗОВАНИЯ И НАУКИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение высшего образования
«Уральский государственный юридический университет»
Институт заочного и ускоренного образования
Доклад
«Разграничения государственной собственности на землю»
Оценка: __________
Дата проверки: ___________
Екатеринбург
2016
Разграничения государственной собственности на землю
Конституция Российской Федерации является основополагающим нормативным правовым актом высшей юридической силы, поэтому все ее положения в той или иной мере имеют важное значение. В то же время наиболее важными нормами Конституции Российской Федерации, которые непосредственно будут применяться при разграничении государственной собственности на землю, являются:
подпункт «г» п. 1 ст. 72, согласно которому разграничение государственной собственности находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Это означает, что в области разграничения государственной собственности на землю издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. При этом законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон (ст. 76 Конституции Российской Федерации);
пункт 3 ст. 35, согласно которому никто не может быть лишен своего имущества иначе как по решению суда. Принудительное отчуждение имущества для государственных нужд может быть произведено только при условии предварительного и равноценного возмещения. Применительно к рассматриваемой проблеме это означает, что в процессе разграничения государственной собственности на землю не должны быть нарушены права граждан и юридических лиц - собственников земельных участков.
Из отраслевой кодификации отношения в области разграничения государственной собственности на землю регулируются Гражданским Кодексом Российской Федерации, в котором устанавливаются основания возникновения гражданских прав и обязанностей (ст. 8), правовой статус юридических лиц и публичных образований (гл. 4, 5), дается определение недвижимых вещей (ст. 130) и их государственной регистрации (ст. 131), регулируется право собственности и другие вещные права (разд. II) а также содержится множество других норм, регулирующих указанные отношения.
В 2001 году был принят Федеральный закон от 17 июля 2001 г. № 101-ФЗ «О разграничении государственной собственности на землю» (далее - Закон). Кроме данного Закона отношения разграничения государственной собственности на землю комментируются рядом других Федеральных законов.
Государственной регистрации права собственности Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований на земельные участки в результате разграничения государственной собственности на землю будет предшествовать проведение значительных по объему работ по землеустройству и государственному кадастровому учету земельных участков. Указанные отношения регулируются, соответственно, Федеральным законом от 18 июня 2001 г. № 78-ФЗ «О землеустройстве» и Федеральным законом от 2 января 2000 г. № 28-ФЗ «О государственном земельном кадастре».
При разграничении государственной собственности на землю, особенно при определении оснований внесения земельных участков в перечень земельных участков, на которые у Российской Федерации возникает право собственности, необходимо учитывать также наличие ряда федеральных законов, в которых в той или иной форме провозглашалась федеральная собственность на землю: от 29 декабря 1994 г. № 79-ФЗ «О государственном материальном резерве», от 3 апреля 1995 г. № 40-ФЗ «Об органах федеральной службы безопасности в Российской Федерации», от 5 августа 1995 г. № 126-ФЗ «О железнодорожных войсках Российской Федерации» и др. При этом следует иметь в виду, что в случае противоречий между положениями ранее принятых федеральных законов и Закона, приоритет будут иметь положения последнего.
Безусловно, чрезвычайно важным для правового регулирования отношений разграничения государственной собственности на землю является кодифицированный акт российского земельного законодательства - Земельный кодекс Российской Федерации, сменивший Земельный кодекс РСФСР 1991 г. Особое внимание, в частности, следует уделять нормам Земельного кодекса Российской Федерации о категориях земель и их составе.
Кроме этого на разграничение государственной собственности на землю оказывают влияние указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, а также постановления, приказы, распоряжения, правила, инструкции и положения, принимаемые федеральными органами исполнительной власти. Правовое регулирование в области разграничения государственной собственности на землю и формирования на этой основе права собственности Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований на земельные участки может осуществляться нормативными правовыми актами не только Российской Федерации, но и субъектов Российской Федерации. Пункт 1 ст. 2 Закона имеет важное значение, поскольку позволяет определить субъекты, объекты и момент возникновения права собственности публичных образований на земельные участки в России.
Субъектами права собственности на земельные участки после разграничения государственной собственности на землю в соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации станут Российская Федерация, субъекты Российской Федерации и муниципальные образования. К указанным субъектам гражданского права применяются нормы, определяющие участие юридических лиц в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, если иное не вытекает из закона или особенностей данных субъектов.
Порядок участия Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, определен в ст. 125 Гражданского Кодекса Российской Федерации. От имени Российской Федерации и субъектов Российской Федерации могут своими действиями приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права и обязанности, выступать в суде органы государственной власти в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов. От имени муниципальных образований своими действиями могут приобретать и осуществлять гражданские права и обязанности органы местного самоуправления в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов.
В соответствии с п. 1 ст. 2 Закона моментом возникновения права собственности на земельные участки у Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований является государственная регистрация права собственности на земельные участки в соответствии с законодательством Российской Федерации. Под законодательством Российской Федерации здесь понимаются, прежде всего, Гражданский кодекс Российской Федерации, Федеральный закон «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» и принятые в соответствие с ними иные нормативные правовые акты Российской Федерации.
С возникновением права собственности Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований на земельные участки связано наступление важных правовых последствий. Так, например, в соответствии с Земельным кодексом Российской Федерации каждое публичное образование будет управлять и распоряжаться только теми земельными участками, которые будут находиться в его собственности (см. п. 2 ст. 9, п. 2 ст. 10, п. 2 ст. 11, ст. 29 Земельного кодекса Российской Федерации), определять размер арендной платы, порядок, условия и сроки ее внесения также только за те земельные участки, которые находятся в их собственности.
Для государственной регистрации права собственности на недвижимое имущество необходимо наличие определенных оснований - правоустанавливающих документов. Их примерный перечень содержится в ст. 17 Федерального закона «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» и во многом основывается на ст. 8 Гражданского Кодекса Российской Федерации, устанавливающей основания возникновения гражданских прав и обязанностей.
Основной категорией в комментируемом Федеральном законе являются перечни земельных участков, на которые соответственно у Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований возникает право собственности при разграничении государственной собственности на землю. Именно они подготавливаются федеральными органами исполнительной власти, согласовываются органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления, утверждаются Правительством Российской Федерации и, таким образом, являются основаниями для государственной регистрации права собственности. Статьи 3-5 Закона содержат основания внесения земельных участков в указанные перечни земельных участков и, по сути, критерии отнесения земельных участков к собственности Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. В основу системы критериев отнесения земельных участков к соответствующему виду публичной собственности в ст. 3-5 Закона положены категории и подкатегории земель, предусмотренные земельным законодательством Российской Федерации. Их можно условно подразделить на две группы:
категории и подкатегории земель, земельные участки в составе которых относятся только к собственности одного публичного образования или группы публичных образований (Российской Федерации либо субъектов Российской Федерации либо муниципальных образований) - абз. 2 ст. 3, абз. 2, 4 п. 1 ст. 4, абз. 2 п. 1 ст. 5;
категории и подкатегории земель, земельные участки в составе которых могут относиться к собственности разных публичных образований в зависимости от определенных условий, предусмотренных Законом - абз. 3, 4 ст. 3, абз. 3, 5 п. 1 ст. 4, абз. 3, 4 п. 1 ст. 5.
В ст. 3 Закона устанавливаются основания внесения земельных участков в перечни земельных участков, на которые у Российской Федерации возникает право собственности. Абзац 2 ст. 3 Закона предусматривает четыре категории и подкатегории земель, земельные участки в составе которых безусловно должны быть отнесены к собственности Российской Федерации. К ним относятся: земли лесного фонда; земли особо охраняемых природных территорий федерального значения; земли водного фонда, занятые водными объектами, находящимися в федеральной собственности; земли обороны и безопасности. В абз. 3, 4 ст. 3 включены пять категорий и подкатегорий земель (земли сельскохозяйственного назначения; земли населенных пунктов; земли промышленности, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики и космического обеспечения, энергетики и иного назначения; земли природоохранного, рекреационного и историко-культурного назначения; земли водного фонда, земли запаса), земельные участки в составе которых могут быть отнесены к собственности Российской Федерации в зависимости от определенных условий, предусмотренных Законом.
Из перечня видов недвижимого имущества, предусмотренного законодательством Российской Федерации, наиболее важными, с точки зрения комментируемого Федерального закона, являются здания и сооружения. Право собственности Российской Федерации на них является основанием для внесения соответствующих земельных участков в перечни земельных участков, на которые у Российской Федерации возникает право собственности. Как указано в абз. 3 ст. 3 Закона, для внесения соответствующих земельных участков в перечни земельных участков, на которые у Российской Федерации возникает право собственности, необходимо установить факт нахождения недвижимого имущества в собственности Российской Федерации.
Первой категорией субъектов права, наличие у которых земельных участков является основанием для их отнесения к праву собственности Российской Федерации, являются органы государственной власти Российской Федерации и их территориальные органы.
Второй категорией субъектов права, наличие у которых земельных участков является основанием для их отнесения к собственности Российской Федерации, являются государственные унитарные предприятия, государственные учреждения, другие некоммерческие организации, которые созданы органами государственной власти Российской Федерации.
Унитарные предприятия в соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации являются одним из видов юридических лиц - коммерческих организаций, причем в форме унитарных предприятий могут быть созданы только государственные и муниципальные предприятия. Под государственными унитарными предприятиями в Гражданском кодексе Российской Федерации (ст. 113-115) понимаются коммерческие организации, не наделенные правом собственности на закрепленное за ними собственником имущество.
Как следует из смысла и содержания абз. 3 ст. 3 Закона, основанием для внесения соответствующих земельных участков в перечни земельных участков, на которые у Российской Федерации возникает право собственности, может являться лишь решение о предоставлении земельного участка органу государственной власти Российской Федерации, его территориальному органу, а также государственному унитарному предприятию, государственному учреждению, другой некоммерческой организации, которые созданы органами государственной власти Российской Федерации, принятое в период с 12 июня 1990 г. по настоящее время, т.е. в период существования Российской Федерации. В абз. 4 ст. 3 Закона включена еще одна категория земель - земли запаса, земельные участки в составе которой могут быть отнесены к собственности Российской Федерации в зависимости от определенных условий. Таких условий два: расположение на указанных земельных участках недвижимого имущества, находящегося в федеральной собственности, или приватизированного недвижимого имущества, находившегося до его приватизации в собственности Российской Федерации.
В настоящее время в соответствии со ст. 103 Земельного кодекса Российской Федерации к землям запаса относятся земли, находящиеся в государственной или муниципальной собственности и не предоставленные гражданам или юридическим лицам, за исключением земель фонда перераспределения земель, формируемого в соответствии со ст. 80 Земельного кодекса Российской Федерации. В ст. 4 Закона устанавливаются основания внесения земельных участков в перечни земельных участков, на которые у субъектов Российской Федерации возникает право собственности в результате разграничения государственной собственности на землю, в отличие от абз. 2 ст. 3, предусматривают три категории и подкатегории земель, земельные участки в составе которых безусловно должны быть отнесены к собственности субъектов Российской Федерации: земли особо охраняемых природных территорий регионального значения; земли водного фонда, занятые водными объектами, находящимися в собственности субъектов Российской Федерации; земли фонда перераспределения. В ст. 5 Закона устанавливаются основания внесения земельных участков в перечни земельных участков, на которые у муниципальных образований возникает право собственности в результате разграничения государственной собственности на землю. Абзац 2 п. 1 ст. 5 Закона предусматривает лишь две категории и подкатегории земель, земельные участки в составе которых безусловно должны быть отнесены к собственности муниципальных образований: земли особо охраняемых природных территорий местного значения; земли водного фонда, занятые обособленными водными объектами, находящимися в муниципальной собственности. Статьей 6 Закона установлен порядок разграничения государственной собственности на землю, состоящий из следующих основных стадий: подготовка перечней земельных участков, на которые соответственно у Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований возникает право собственности; согласование подготовленных перечней земельных участков с органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления; утверждение Правительством Российской Федерации подготовленных и согласованных перечней земельных участков; внесение сведений о земельных участках, включенных в перечни земельных участков, в документы государственного земельного кадастра; государственная регистрация права собственности Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований на земельные участки.
Любые сложные и длительные экономические, политические и правовые процессы, к которым, без сомнения, следует отнести и разграничение государственной собственности на землю, не могут протекать абсолютно бесконфликтно. Объективная новизна проблем, недостатки законодательной техники, имеющиеся в комментируемом Федеральном законе, многообразные пересекающиеся интересы публичных образований, эти и многие другие факторы будут способствовать возникновению коллизий и споров между Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями. Предвидя возникновение споров о разграничении государственной собственности на землю между Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации, муниципальными образованиями, законодатель в ст. 7 Закона наметил основные пути и стадии их разрешения: использование согласительных процедур; рассмотрение споров в суде.
В заключение
Любые продолжительные и сложные правовые, политические и экономические процессы, к которым, несомненно, относится и разграничение собственности на землю, не могут проходить совершенно бесконфликтно. Возникновению разнообразных споров и коллизий между участниками взаимодействий в рамках рассматриваемой сферы способствуют недостатки законодательной базы, многообразие пересекающихся интересов публичных образований, объективная новизна проблем. Предполагая возникновение конфликтов, в статье 7 законодатель определил основные методы их разрешения. В частности, это применение согласительных процедур и обращение в судебные инстанции.
Список используемой литературы:
Земельный кодекс Российской Федерации N 136-ФЗ // от 25.10.2001 (ред. от 30.12.2015)
Федеральный закон N 101-ФЗ "О разграничении государственной собственности на землю" // от 17 июля 2001 г.
Комментарий к Закону «О разграничении государственной собственности на землю» (постатейный)// Под ред. С.А. Боголюбова М., 2015
Комментарий к Гражданскому кодексу РФ / Под ред. О.Н. Садикова. М., 2013
Попов М.В. Комментарий к Федеральному закону «О разграничении государственной собственности на землю», М., 2011
